Вроде бы они призваны помочь решить жизненно важные проблемы — например, поддержать скитающихся в бездомности по стране без малого 2 млн чел. или же обеспечить защиту прав детей. Но в результате ты понимаешь, что документ — очередная пустышка, с помощью которой бездушные чиновники-непрофессионалы опять пытаются подменить реальные решения набором несогласованных между собой и ничем не обеспеченных мер. Фактически речь идет всего лишь о самозанятости государственных структур.

В конце 2015 г. Кабмин принял два постановления, которые должны были касаться вопросов обеспечения прав ребенка в Украине, но, к сожалению, в очередной раз засвидетельствовали игнорирование проблем детей.

Ожидавшееся еще в начале прошлого года, как это предусмотрено Законом о статусе и гарантиях временно перемещенных лиц (ВПЛ), постановление Кабмина №1094 от 16 декабря 2015 г. утверждает Комплексную госпрограмму по поддержке, социальной адаптации и реинтеграции ВПЛ до 2017 г. Еще одним распоряжением Кабмина №1393-р от 23 ноября 2015 г. был утвержден План действий по реализации Национальной стратегии в сфере прав человека на период до 2020 г. Проанализировать эти два документа в части обеспечения защиты прав детей ZN.UA попросило эксперта, экс-руководителя офиса Уполномоченного по правам ребенка Людмилу Волынец.

— Людмила Семеновна, что вы можете сказать о первом из упомянутых документов — Комплексной госпрограмме по ВПЛ? Что она дает детям-переселенцам?

— К сожалению, говорить здесь особо не о чем. Несмотря на многочисленные проблемы детей-переселенцев (отказ им в документировании перемещения; бездомность перемещенных семей, в состав которых входят дети-сироты и лишенные родительской опеки; трудности с адаптацией детей в новых учебных коллективах, утрату родительской опеки и неоправданное размещение детей в интернатных учреждениях; отказ в регистрации факта рождения детей, родившихся на оккупированной территории, признания фактов смерти и т.д.), они в этой программе упоминаются аж пять (!) раз. И то речь идет только о туристических поездках, благотворительных акциях, развлекательных программах и пространном понятии "первоочередного удовлетворения потребностей наиболее незащищенных категорий переселенных граждан с целью предотвращения их стигматизации". Ни один из жизненно важных для переселенных детей вопросов не только не решен, но даже не признан.

Единственное, что эту ситуацию хоть как-то исправляет, так это принятие ВР 26 января законопроекта "О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно усиления социальной защиты детей и поддержки семей с детьми", №2254. Данный законопроект вносит много изменений в Закон о ВПЛ. И теперь, надо полагать, Кабмин будет вынужден принять новую программу с их учетом. Тем не менее, я считаю, принципиально неправильно было утверждать 16 декабря программу по поддержке ВПЛ и ни слова не сказать в ней о детях. Хочу напомнить, что Донецкая область в Украине была лидером по количеству интернатных учреждений и детей-сирот.

— Зато в программе есть строка о необходимости восстановления интернатных учреждений.

— Да. При том, что, во-первых, есть указ президента о реформировании системы интернатных учреждений. Во-вторых, у Донецкой области, как бы трагично это ни звучало, сегодня есть уникальная возможность сформулировать новую политику, пересмотрев систему защиты прав ребенка. Сейчас туда поступают большие потоки международной помощи. Как финансовой, так и экспертной. Кроме того, дети Донбасса, в отличие от детей мирных территорий, очевидно, нуждаются в других услугах.

Но вместо этого мы собираемся восстанавливать интернатные учреждения…

— Говорят, количество обращений от международных усыновителей выросло в разы?

— В отличие от нашего неестественного официального уменьшения количества детей-сирот в стране, охваченной войной, это как раз естественно. Чем лучше Украина будет представлять проблематику войны за рубежом, тем больше будет обращений — люди реагируют на беду.

Ну а мы, несмотря на то, что уровень национального усыновления катастрофически упал, отменяем и без того мизерные выплаты одиноким матерям, тем самым создавая новые риски. И спокойно смотрим, как по стране скитаются бездомные перемещенные детские дома семейного типа (ДДСТ) с десятью детьми, тогда как государство обязано обеспечить их жильем.

— Как детские вопросы решает План действий по реализации Национальной стратегии в сфере прав человека?

— Увы, в части обеспечения и защиты прав детей его можно охарактеризовать пословицей "гора мышь родила".

Большинство мер сформулированы расплывчато, а ожидаемые результаты от их реализации для убедительности содержат определения "эффективные, полноценные, надлежащие, соответствующие, усиленные". Пятая часть мер предусматривает проведение анализов и исследований на соответствие Конвенции ООН о правах ребенка, что в Украине осуществлялось уже неоднократно. Фактически речь идет о самозанятости правительственных структур по поводу тем, имеющих, как им кажется, отношение к правам человека.

Меры предусматривают многочисленные задачи по созданию учебных программ "обеспечения прав ребенка". Такие программы уже распространены и широко применяются. Сейчас следовало бы говорить о качестве изложения прав ребенка, а не о внедрении модулей.

Ряд предложенных мер противоречит идее, концепции и сути децентрализации. Часть мер, кроме задания, содержит и отчет о выполнении. Например, п.70.9 предлагается разработать изменения к законодательству, и в ожидаемых результатах указан документ, принятый еще в 2012 г.

В противоречие действующему законодательству предусмотрено также, что в четвертом квартале 2017 г. Минсоцполитики должно утвердить национальную программу деинституализации, хотя национальные программы должна утверждать только ВР (п.70.11).

Кажутся проблемными и сроки выполнения многих мер. Так, оптимизация функций органа опеки и попечительства запланирована на четвертый квартал 2016 г., а потом — ряд мер по дополнительным функциям этого органа, например, жилье для детей-сирот, мониторинг состояния жилья, учет точки зрения ребенка, наставничество. А уже принятый ВР законопроект №2254 о развитии патронатных семей в этом плане запланирован на четвертый квартал 2017 г. Очевидно, даты выполнения по документу расставлялись механически.

Кроме того, мы продолжаем копировать зарубежный опыт без привязки к базовым вещам. Предыдущие пункты говорят о том, что оптимизировать органы опеки и попечительства будут на основании международного опыта. Но нигде в мире, кроме стран постсоветского пространства (и то не всех), такого понятия и структуры нет. Есть семейные суды. И, к слову, те же патронатные семьи будут эффективными лишь в том случае, если создавать их через семейные суды. Ведь чтобы забрать ребенка у родителей, кто-то должен ограничить этих родителей в правах по отношению к нему. Такое решение в странах, чей опыт мы перенимаем, принимает не коллегиальный орган госслужащих, а семейный суд.

— Но дальше есть пункты, касающиеся ювенальной юстиции…

— Это отдельная тема. Нет более успешной реформы, чем реформировать незаконченную реформу. То меняли "ювенальная на криминальная", теперь наоборот. От этого доверие общества к ювенальной юстиции вряд ли возрастет…

Но я сейчас хочу сказать о "проведении анализа законодательства в части оптимизации функций органов опеки и попечительства в связи с проведением административной реформы и децентрализации". Кстати, слово "децентрализация" в этой части документа больше не встречается. И на сегодня никто не сказал, как в условиях децентрализации будут распределены функции. А ведь это вообще меняет понятие "орган опеки и попечительства". Функции, которые раньше были у районных органов опеки и попечительства, теперь должны быть смещены в громаду. Как это будет — ответа нет. Но в четвертом квартале 2016 г. мы уже будем эти функции оптимизировать. И поручено это Минсоцполитики, устойчиво подменяющему понятие "защита прав ребенка" "предоставлением семье и ребенку социальных услуг и выплату госпомощи".

Понятие "орган опеки и попечительства" употребляется в 145 нормативно-правовых актах, в том числе в Положении о Минсоцполитики как функция министерства. Это инструмент, которым руководствуются кодексы Семейный, Гражданский, Гражданско-процессуальный, Уголовный, Уголовный процессуальный, Жилищный и т.д. Очевидно, предполагается, что к четвертому кварталу 2016 г. весь комплекс кодексов будет пересмотрен, а ожидаемым результатом станет внесение соответствующих изменений в правовую базу.

Все эти обстоятельства заставляют утверждать, что План действий по реализации Национальной стратегии в сфере прав человека, по крайней мере в части защиты прав детей, скорее всего, не имеет никакого отношения к стратегическому планированию, а является набором не согласованных между собой мероприятий.

— В детской части Плана действий в качестве исполнителя, наряду с двумя известными и уважаемыми общественными организациями — Ла Страда и "Надія и житло", довольно часто упоминается БФ "Зміни одне життя — Україна". Так, Кабмин поручает Минсоцполитики обязать местные органы исполнительной власти сотрудничать с этим фондом и создавать видеопродукцию о детях-сиротах. (К слову, ниша эта уже давно и довольно успешно занята национальным инвестором — программой фонда Р.Ахметова "Сиротству — нет!".) Нечасто за полтора года работы (с апреля 2014-го) общественной организации удается добиться такого признания со стороны государства.

— Более того, письма за подписью замглавы АП, обязующие местные органы власти заключать договора с этим фондом, рассылались в облгосадминистрации еще в январе 2015-го.

Документы

— Фонд пришел в Украину из России? И основной род его деятельности, и даже название являются калькой российского БФ "Измени одну жизнь".

— На самом деле, если вы напишете название фонда на английском языке, то увидите, что эта организация работает во многих странах — в том числе на Филиппинах. Хотя и позиционирует себя везде как национальная общественная организация, у которой нет иностранного капитала.

— Но корни где?

— Точно не в Украине.

Как правило, подобные организации заходят в страну задолго до того, как она ратифицирует Гаагскую "Конвенцию о защите прав детей и сотрудничестве по вопросам международного усыновления". И все они некоторое время работают только в национальном поле, а затем активно претендуют на участие в процессах межгосударственного усыновления. Таких организаций в Украине уже было немало. Но речь не об их планах, а о том, что БФ "Зміни одне життя" грубо нарушает законодательство, принуждая местные органы власти к сотрудничеству посредством Минсоцполитики, Кабмина и АП.

(Присутствие в госпрограмме — это доступ к админресурсу и возможность управлять процессом. Но самое ценное — информация. А Гаагская конвенция – инструмент, разрешающий на этом зарабатывать. Отмечая, правда, что прибыли должны быть регулируемы.

Закон о ратификации этой конвенции вносился в ВР уже шесть раз (!). Но каждый раз с уточнением: поскольку ни одна украинская общественная организация не сможет контролировать судьбу ребенка, усыновленного за рубеж, то в Украине нужны иностранные агентства, правила лицензирования которых должны быть четко выписаны. Если вдруг перестанут отвечать за усыновленных в Украине детей — лицензия будет аннулирована.

Пункт о присоединении Украины к Гаагской конвенции и внесении соответствующих изменений в законодательство есть и в Плане действий. Однако известно, что сейчас Минюст разрабатывает логику конвенции под работу национальной организации. Вряд ли это случайность.

И далее — ожидаемый результат: "ускорен результат усыновления и устройства детей из интернатных учреждений в семейные формы". Точно так же и результат от принятия Гаагской конвенции — "увеличено количество усыновленных детей". Но конвенция регулирует не количество, а качество и прозрачность процесса. Что называется, не сдержались. — А.К.).

— Здоровых маленьких детей, подлежащих зарубежному усыновлению, в интернатах не так уж много. Правда, один из пунктов Плана предусматривает пересмотр законодательства по приемным семьям и ДДСТ на предмет соответствия принципу "в наилучших интересах ребенка". Похоже, ДДСТ рискует стать ресурсом для Гааги?

— Да, в 2002–2004 гг., в нарушение Конвенции ООН о правах ребенка, были случаи усыновления иностранцами детей из ДДСТ. Думаю, не стоит сейчас описывать трагедии, сопровождаемые такими усыновлениями. Точно знаю, что и сегодня есть желающие обеспечить "счастливое" детство за рубежом многим детям, воспитывающимся в ДДСТ. При этом многие интернатовские останутся неусыновленными, а дети из зоны конфликта не будут документированы как потерявшие родительское воспитание.

Что касается упомянутого принципа, то впервые он сформулирован в уже упоминавшемся законопроекте №2254 — как "обеспечение наилучших интересов ребенка". Определение, по сути, правильное. Но, к сожалению, у нас в стране не было дискуссии, что такое наилучшие интересы ребенка, как законодательный термин, который имеет две очень важные плоскости реализации. Первое — это общенациональный принцип о том, что любые действия по отношению к ребенку должны совершаться, исходя из приоритетности его интересов над интересами взрослого.

А второе — наилучшие интересы для каждого ребенка могут быть разными, в зависимости от возраста и сопутствующих жизненных обстоятельств. Одному в данный момент нужно пережить острое состояние горя от потери родителей. И он не терпит рядом с собой взрослых, претендующих на то, чтобы их заменить. Такому ребенку, как ни странно это звучит, в данный момент может быть лучше в госучреждении. А вот другому туда — никак нельзя. Как все это выписать в законодательстве? Такое задание в плане действий для меня звучит как угроза стабильности семейных форм воспитания.

Честно скажу, за несколько десятков лет работы я не видела настолько некачественно подготовленного документа. А ведь он предназначен не только для тех, кто будет его исполнять, но также для профессиональной и научной среды, родительского сообщества. Мы все имеем право знать, как государство будет совершенствовать защиту прав ребенка, особенно лишенного родительской опеки.

— В какой, по-вашему, последовательности и логике это должно быть?

— Во-первых, я утверждаю, что если мы собираемся в Евросоюз, то вопросы детей, их защиты, вопросы семей, взаимоотношения родителей и детей — это часть судебной реформы. Орган опеки и попечительства, как бы мы ни пытались его облагородить, — занудная советская система. Отказаться от нее мы не можем только из-за бедности: семейные суды — это дорого.

Во-вторых, в части защиты прав детей этот документ не имеет не то, что признаков стратегии, но системного документа. Треть упомянутых мероприятий не дотягивают до уровня утверждения Кабмином. Зато ни слова нет о деятельности межведомственной Комиссии по вопросам защиты прав ребенка, которая создана в Минсоцполитики как координирующий орган, и сейчас ЮНИСЕФ начинает ее финансировать. Не упоминаются и ежегодный Государственный доклад о положении детей в Украине, и Национальный отчет об исполнении Конвенции ООН о правах ребенка, который Украина обязана подать в ООН в 2018 г.

Я также хотела бы увидеть хоть одно задание Минобразования по усовершенствованию деятельности психолого-медико-педагогической комиссии (ПМПК), которая определяет уровень образовательных потребностей детей и выдает им входные документы в интернатные учреждения. Из 7 млн детского населения страны 1 млн по решению ПМПК имеет пороки развития и нуждается в особой образовательной программе (!).

Наш же опыт работы свидетельствует: очень часто диагноз "задержка психического развития" ПМПК ставит не в связи с состоянием ребенка, а из-за наличия свободных мест в интернате для детей с задержкой психического развития. И если раньше такие специальные школы-интернаты наполнялись сиротами, то теперь — домашними детьми из неблагополучных семей, которые, чтобы попасть туда, получают диагноз.

Право ребенка на инклюзивное образование — одно из базовых. Ребенок не должен выбирать между правом жить с мамой и тем, чтобы научиться читать и писать, если он, к примеру, слабовидящий. Зато мы обсуждаем какие-то, принципиально не влияющие на ситуацию, вещи. Смею предположить, что запланированные этим постановлением меры никаким образом не приводят к ожидаемым результатам.

В то время, как ликвидированы специалисты соцработы, и на местах фактически не осталось людей, обязанных предоставлять детям соцуслуги и обеспечивать качественную деятельность органов опеки и попечительства, службы по делам детей и т.д., любые стратегические задачи недостижимы — рядом с ребенком нет исполнителей.